بیمه بیکاری؛ وقتی یک تفاهم نامه نمیتواند مرجع قضایینما بسازد!
محمد رحیم مهدی نژاد، کارشناس و مشاور حقوق کار و تامین اجتماعی – پژوهشگر مقررات بیمه; بازار: در سیستم تامین اجتماعی گاهی به ظاهر رسمی این بحث مطرح می شود که «از کجا باید اعتراض کرد؟» موضوع، پرسش اساسی تر در مورد حدود اختیارات مقامات اداری و حق دسترسی شهروندان به دادرسی است. مصوبه شماره 140531390000387363 مورخ 3 بهمن 1405 شورای اداری دیوان عدالت اداری از همین نوع است; تصمیمی که فراتر از تعریف شعبه مسئول، مرز بین «هماهنگی اداری» و «ایجاد مرجع اداری خاص» را روشن میکند.
ماجرا از تضاد آرای شعب دادگاه آغاز شد: اگر در رویه مشترک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان تامین اجتماعی درخواست اعطای بیمه بیکاری پذیرفته نشود، اعتراض متقاضی باید مستقیماً در شعب تجدیدنظر دادگاه مطرح شود یا شعب اصلی ابتدا به آن رسیدگی کنند؟
اهمیت این سؤال از تبصره 2 ماده 3 قانون دیوان عدالت اداری (الحاقی 10/02/1302) ناشی می شود: بر این اساس شکایات و اعتراضات نسبت به آراء و تصمیمات «مقامات اداری خاص» موضوع بند 2 ماده 10 همان قانون مطرح و در شعب تجدیدنظر رسیدگی و رأی قطعی صادر می شود. سایر شکایات در شعب اصلی رسیدگی می شود. بنابراین، پاسخ به یک سؤال اولیه بسیار مهم بود: آیا اساساً هیئت بررسی بیمه بیکاری یک نهاد اداری جداگانه است؟
کل هیئت مدیره پاسخ منفی دادند.
تفاهم نامه قانون نیست
مبدأ شکل گیری بررسی مشترک درخواست های بیمه بیکاری تفاهم نامه ای بین وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی است. بر این اساس نمایندگان دو نهاد مشترکاً درخواست متقاضیان را بررسی می کنند و اداره کار افراد واجد شرایط را برای دریافت مزایا به شعب بیمه اجتماعی معرفی می کند.
با این حال، شورای کامل قضایی بین «آزمایش مشترک» و «تشکیل یک مرجع اداری ویژه» تمایز قائل شد. بر اساس تبصره 3 ماده 3 قانون دیوان عدالت اداری، مرجع اداری ویژه باید بر اساس «قوانین و مقررات» تشکیل شود و صلاحیت رسیدگی به اختلافات، تخلفات یا شکایات به آن داده شود. اگرچه تفاهم نامه بین دو نهاد معتبر و الزام آور است، اما به خودی خود چنین رابطه ای را برقرار نمی کند.
شاید مهمترین پیام رای گیری این باشد: قوای مجریه نمی توانند به سادگی با توافق بین خود، نهادی با وظایف و اختیارات اختیارات اداری خود ایجاد کنند. اعتبار قرارداد و صلاحیت آن برای ایجاد مرجع رسیدگی دو مفهوم متفاوت است.
تامین اجتماعی در این مرحله تصمیم گیرنده نهایی نیست!
قسمت دیگری از رای که اهمیت عملی بیشتری برای شاغلین، کارفرمایان و حتی سطوح مدیریتی دارد، تعیین سمت نماینده سازمان بیمه های اجتماعی است. هیأت رئیسه خاطرنشان کرد: نماینده سازمان در این فرآیند نظر کارشناسی و مشورتی ارائه میکند و تصمیم نهایی در این خصوص با ادارات تعاون، کار و اجتماعی است.
این جدایی به ظاهر ساده تأثیر مستقیمی بر نحوه رسیدگی به دعاوی دارد. در برخی موارد بیمه بیکاری، مرز بین «شناخت خسارت» و «الزام پرداخت» سالهاست که به وضوح ترسیم نشده است. سازمان تامین اجتماعی پرداخت کننده تعیین شده است، اما این لزوماً به این معنا نیست که آژانس تصمیم نهایی در مورد وضعیت متقاضی را دارد. رای جدید این دو نقش را از هم جدا می کند.
مسیر اعتراض مشخص بود
نتیجه عملی رأی روشن است: تجدیدنظرخواهی از رأی مذکور در صلاحیت بند 1 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری بوده و رسیدگی به آن باید در سطوح پایین دیوان شروع شود. شورای اداری رای چهل و دومین دادگاه تجدیدنظر با تشخیص صلاحیت دادگاه های اصلی را صحیح و منطبق با قانون تشخیص داده و با استناد به ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری این رأی را لازم الاجرا اعلام کرد.
بنابراین، تصمیم جدید ابهام رویه ای را برطرف می کند: متقاضی بیمه بیکاری نباید تصمیم مورد نظر را تصمیم یک مرجع اداری خاص تلقی کند و مستقیماً به شعبه تجدیدنظر دیوان مراجعه کند. این فقط یک مسئله رویه نیست. اشتباه در شناسایی مرجع صلاحیتدار ممکن است منجر به صدور حکم عدم صلاحیت، طولانی شدن روند و تحمیل هزینه و زمان بیشتر به فردی شود که اساساً به دلیل بیکاری در وضعیت اقتصادی ناپایدار قرار دارد.
رأی گیری در مورد صلاحیت، نه استحقاق همه افراد بیکار
هنگام تجزیه و تحلیل این سند، باید از تعمیم نادرست اجتناب شود. تصمیم کمیته کامل اساساً در مورد نوع مرجع تجدیدنظر و صلاحیت شعب قضایی است. از این جا نمی توان نتیجه گرفت که دادگاه شرایط ضروری دریافت مقرری بیمه بیکاری را تغییر داده است یا اینکه هر فردی که قراردادش فسخ شده است لزوماً مستحق دریافت مقرری است. اثبات بیکاری غیر ارادی، سابقه بیمه، خاتمه رابطه کار و سایر الزامات تنظیم شده در قانون بیمه بیکاری همچنان باید به صورت موردی بررسی شود. برای درک صحیح حکم، تفکیک «صلاحیت» و «امتیاز حاکمیت» ضروری است.
پیام بزرگتر رای
اهمیت فرمان 387363 نیز فراتر از بیمه بیکاری است. اصل نهفته در تصمیم این است که مرجع اداری نیاز به منبع قانون دارد: دستگاه اجرایی می تواند برای هماهنگی، تسهیل امور و اجرای بهتر قانون با دستگاه دیگری توافق کند، اما نمی تواند بر اساس تفاهم نامه ای که تصمیم آن اثر تصمیم یک مقام اداری خاص باشد، مرجعی ایجاد کند. این مرزبندی بخشی از حاکمیت قانون در نظام اداری است.
با گسترش شبکه مقررات، دستورالعمل ها، یادداشت ها و سازوکارهای مشترک بین مؤسسات، مسئله «منشا صلاحیت» اهمیت فزاینده ای پیدا می کند. تعیین یک هیأت حاکمه به عنوان «هیئت مدیره» یا «کمیته» آن را به یک هیئت حاکمه اختصاصی تبدیل نمی کند. قانون باید چنین موضعی را به رسمیت بشناسد.
از این منظر مصوبه اخیر هیأت کامل، مسیر اعتراض متقاضی بیمه بیکاری را مشخص نکرده است. وی بار دیگر یک قاعده اساسی را یادآور شد: در حقوق عمومی، صلاحیت شرط لازم نیست; باید مستند قانونی باشد
