پول‌پاشی بی حاصل برای اشتغال؛ چرا برای ایجاد شغل نیاز به رشد اقتصادی پایدار است؟
تسهیلات اشتغال زایی حمایت شده علیرغم افزایش منابع، منجر به اشتغال پایدار و کاهش فقر نشده است. سرانه افراد شاغل در دهک های پایین کشور بیشتر از دهک های بالاست و این نشان می دهد که اشتغال لزوماً منجر به بهبود وضعیت فقیر نشده است.
افق میهن به نقل از روزنامه دنیای اختاز، گزارش مرکز پژوهش های مجلس نشان می دهد که تسهیلات اشتغال زایی حمایتی با وجود افزایش منابع، منجر به ایجاد اشتغال پایدار و کاهش فقر نشده است. تخصیص نامتناسب منابع با درجه محرومیت، تعدد نهادهای متولی، ضعف نظارت و تمرکز بر جذب اعتبار از عوامل اصلی این ناکارآمدی است.
همچنین درآمد واقعی دهک های پایین رشد محدودی داشته است. به نظر می رسد سیاست های حمایتی وقتی رشد اقتصادی نداشته باشد نمی تواند موثر باشد.
مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی به تازگی در گزارشی با عنوان «بررسی و تحلیل عملکرد تسهیلات اشتغال حمایتی» به ارزیابی این سیاست پرداخته است که هدف از اجرای آن، درآمدزایی برای خانوارهای آسیب پذیر و توانمندسازی آنان است. اما شواهد نشان می دهد که تخصیص منابع بر اساس میزان محرومیت استان ها نیست و میانگین شاغلان در دهک های درآمدی پایین افزایش چندانی نداشته است.
به همین ترتیب درآمد حاصل از شغل در دهک های پایین نسبت به سایر دهک های درآمدی رشد چندانی نداشته است. زیرا تمرکز نظام حاکمیت اقتصادی بر میزان جذب منابع است نه محرومیت زدایی و توانمندسازی. منابع بدون ارزیابی عملکرد و بر اساس چانه زنی سیاسی بین مؤسسات متولی توزیع می شود و بازاریابی، آموزش، مشاوره شغلی و شناسایی مناسب گروه های هدف مورد غفلت قرار می گیرد.
بر اساس آمار ارائه شده در این گزارش، سرانه افراد دارای شغل در دهک های پایین کشور بیشتر از دهک های بالا است و این نشان می دهد که اشتغال لزوماً منجر به بهبود وضعیت فقرا نشده است. از منظر گزارش، ضعف‌های موجود تنها ناشی از عملکرد یک یا چند نهاد نیست، بلکه به ساختار سیاست‌گذاری، تعدد نهادهای متولی، عدم تقسیم کار مشخص، پراکندگی مسئولیت‌ها و نبود سیستم نظارتی یکپارچه مربوط می‌شود. در چنین شرایطی افزایش اعتبارات یا تغییر قوانین بودجه به تنهایی نمی تواند تضمین کننده اثربخشی سیاست باشد. برای موفقیت این برنامه، بودجه باید با آموزش، آموزش مهارت، مشاوره شغلی، بازاریابی و دسترسی به بازار مرتبط باشد.
فرآیند توسعه بودجه و گسترش منابع
در سال های مورد بررسی، تسهیلات اشتغال زایی حمایتی از نظر میزان منابع و تعداد مؤسسات پذیرنده به تدریج گسترش یافته است. در سال های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ به ترتیب ۶ و ۴ هزار میلیارد تومان برای این منظور در نظر گرفته شد. این رقم در سال ۱۳۹۷ به ۱۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافت و در سال ۱۳۹۸ با وجود کاهش منابع مصوب به ۸ هزار میلیارد تومان، دامنه نهادهای اجرایی گسترش یافت. در سال ۱۴۰۰ منابع پیش بینی شده به ۲۸ هزار میلیارد تومان رسید و گروه های بیشتری شامل ایثارگران، سربازان بازنشسته، مشاغل نوآور، صنایع خلاق و فعالیت های دانش بنیان را شامل می شد. در سال ۱۴۰۱ مجموع منابع تسهیلات اشتغالزایی قرض الحسنه به ۱۰۲ هزار میلیارد تومان رسید که ۶۲ هزار میلیارد تومان آن برای توزیع استانی در نظر گرفته شد. همچنین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مسئولیت نظارت بر اشتغال حمایتی را بر عهده گرفت و ثبت اطلاعات در سامانه مربوطه مورد تاکید قرار گرفت.
سیاست اشتغال حمایتی در سال های اخیر با افزایش منابع مالی و گسترش نهادهای اجرایی دنبال شده است. در سال ۱۴۰۲ منابع مربوط به این سیاست به حدود ۱۰۵ هزار میلیارد تومان رسید و برای سال های ۱۴۰۳ و ۱۴۰۴ مجموعاً یک میلیون میلیارد ریال تسهیلات قرض الحسنه پیش بینی شد. در سال ۱۴۰۳، ۴۰ درصد از منابع به حساب های استانی پیشرفت و عدالت و ۶۰ درصد به مؤسسات تعیین شده اختصاص یافت. در سال ۱۴۰۴ ۴۰ هزار میلیارد تومان برای حساب های استانی و ۶۰ هزار میلیارد تومان به عنوان اولویت برای زنان سرپرست خانوار در نظر گرفته شد. با این حال، این گزارش نشان می دهد که این سیاست هنوز فاقد یک استراتژی پایدار، اهداف قابل اندازه گیری و یک سیستم ارزیابی موثر است. تغییرات مکرر قوانین بودجه و رقابت نهادها برای جذب اعتبار، لزوماً منجر به بهبود کیفیت اشتغال نشده است.
عدم تناسب میزان محرومیت و میزان پرداختی
یکی از مشکلات اصلی عدم تناسب بین محرومیت مناطق و منابع تخصیص یافته به آنهاست. تخصیص اعتبارات بیشتر از شدت فقر و بیکاری متاثر از ظرفیت اجرایی و توانایی نهادها در جذب منابع است. همچنین تعدد نهادهای اجرایی از جمله کمیته امداد، سازمان بهزیستی، بنیاد برکت، بنیاد مستضعفان و بسیج سازندگی موجب پراکندگی مسئولیت ها و تداخل وظایف شده است. در همین حال، تامین مالی بر آموزش مهارت، مشاوره شغلی، بازاریابی و اتصال تولیدکنندگان به بازار در اولویت قرار گرفته است.
نبود سیستم نظارتی یکپارچه نیز ارزیابی عملکرد دستگاه ها و اندازه گیری هزینه و سود تسهیلات را با مشکل مواجه کرده است. عملکرد سال های گذشته نیز محدودیت های این سیاست را نشان می دهد. در سال ۱۴۰۱ از ۶۲ هزار میلیارد تومان منابع پیش بینی شده برای توزیع استانی، تنها حدود ۱۱ هزار میلیارد تومان معادل ۱۸ درصد پرداخت شد. برای این تسهیلات ایجاد اشتغال برای حدود ۹۸ هزار و ۲۸۷ نفر پیش بینی شده بود. خدمات، کشاورزی، مشاغل خانگی و صنعت به ترتیب سهم عمده ای از منابع جذب شده را به خود اختصاص داده اند، اما اطلاعات موجود مشخص نمی کند که چه میزان از این حمایت ها منجر به اشتغال پایدار شده است.
در سال ۱۴۰۲ عملکرد نهادهای حمایتی در جذب منابع حدود ۷۲ درصد بوده است. بنیاد برکت ۹۳ درصد منابع خود را جذب کرد، در حالی که این رقم برای صندوق نوآوری و شکوفایی حدود ۴۵ درصد بود. در سطح استان نیز تفاوت معناداری وجود داشت. در سال ۱۴۰۳ همبستگی مشخصی بین میزان جذب منابع و تعهد برخی نهادها به ایجاد اشتغال وجود نداشت. همچنین در زمان بررسی عملکرد نهایی تسهیلات در سال ۱۴۰۴ به دلیل واریز نشدن منابع به حساب نهادهای مربوطه قابل ارزیابی نبود. این یافته ها نشان می دهد که میزان جذب اعتبار به تنهایی معیار مناسبی برای سنجش موفقیت نیست.
تحلیل داده‌های خانوارها در سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۲ نشان می‌دهد که میانگین تعداد شاغلان دهک‌های متوسط تقریباً ثابت بوده و افزایش اشتغال در دهک‌های پایین در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ محدود بوده است. سهم خانوارهای فاقد کارمند افزایش یافته و درآمد واقعی مشاغل آزاد در دهک‌های پایین‌تر همچنان کمتر از دهک‌های پایین‌تر است. درآمد مشاغل خانگی نیز روندی ناپایدار داشته است. در عین حال، تعداد خانوارهای فقیر در بسیاری از استان ها افزایش یافته است و استان های محروم عموماً عملکرد ضعیف تری در جذب اعتبار داشته اند. وضعیتی که می تواند به محدودیت زیرساخت ها و ظرفیت اجرایی مربوط باشد.
در مورد زنان سرپرست خانوار، درآمد واقعی مشاغل خوداشتغالی از سال ۲۰۱۹ روند کلی افزایشی را نشان می‌دهد، اما درآمد مشاغل خانگی نوسانات بیشتری را نشان می‌دهد. تمرکز بر فعالیت های کم بازده مانند خیاطی های کوچک و صنایع دستی، محدودیت درآمدزایی این گروه را تشدید می کند. همچنین بخشی از تسهیلات ممکن است به جای سرمایه گذاری مولد صرف هزینه های ضروری خانوار شود. به طور کلی اثربخشی اشتغال تحت حمایت در گرو اصلاح روش تخصیص منابع، توجه بیشتر به مناطق محروم، تعیین تکلیف روشن برای نهادها و ایجاد نظام ارزیابی نتایج است. تکمیل تسهیلات مالی با آموزش مهارت‌های جدید، دسترسی به بازار، ارائه نهاده‌های ارزان‌تر و حمایت بیمه‌ای به ویژه برای زنان سرپرست خانوار، می‌تواند احتمال تبدیل وام‌ها به اشتغال پایدار و افزایش درآمد واقعی را افزایش دهد.
پیشنهادات سیاست
مرکز پژوهش های مجلس تدوین راهبرد ملی با اهداف مشخص و شاخص های قابل سنجش برای اصلاح سیاست اشتغال حمایتی را ضروری می داند. شورای عالی اشتغال باید مسئولیت موسسات را تعیین و تقسیم کار بین موسسات متولی را بر اساس ظرفیت و تخصص آنها در زمینه هایی مانند تامین مالی، آموزشی، مهارت آموزی، مشاوره و بازاریابی سامان دهد. همچنین نظام تخصیص منابع باید بر اساس شدت محرومیت، نیاز گروه های هدف و توان اجرایی مناطق اصلاح شود. عملکرد ضعیف یک منطقه محروم نباید منجر به کاهش بیشتر سهم آن از منابع شود. بلکه باید موانع جذب اعتبار در آن حوزه شناسایی و رفع شود. ایجاد یک سیستم اطلاعاتی یکپارچه برای ثبت آنلاین امکانات، نظارت بر عملکرد دستگاه ها و شناسایی انحراف منابع نیز مهم است.
مهمتر از همه، ارزیابی عملکرد باید فراتر از میزان مزایای پرداخت شده باشد و شامل تعداد مشاغل ایجاد شده، پایداری اشتغال، افزایش درآمد واقعی خانوار و تغییرات در وضعیت فقر باشد.
حمایت مالی نیز باید همراه با آموزش، مشاوره شغلی، بازاریابی، دسترسی به مواد اولیه و اتصال به شبکه های فروش باشد. توجه به مشاغل دانش بنیان و فعالیت های نوظهور با ارزش افزوده بالاتر نیز می تواند به ایجاد درآمد پایدارتر کمک کند. این گزارش ماده ۶ قانون برنامه هفتم پیشرفت و ساختار اجرایی پیش بینی شده در آن را ظرفیت مناسبی برای اصلاح این سیاست می داند. پیام اصلی گزارش این است که موفقیت حمایت از اشتغال زایی با میزان اعتبار تخصیصی سنجیده نمی شود، بلکه با ایجاد اشتغال پایدار، افزایش درآمد واقعی و کاهش محرومیت سنجیده می شود. دستیابی به این هدف مستلزم حرکت از رویکرد صرفاً اعتباری به یک برنامه یکپارچه است که تأمین مالی را با توانمندسازی، نظارت و ارزیابی نتایج پیوند می‌دهد.
